[案例概述]    

    2003年2月18日，某市農業局發現賈某的種子經營門市部經營的農作物種子中，有雜交水稻和雜交玉米等3個品種的種子標簽涉嫌違反《種子法》規定，執法人員現場進行了抽樣取證，并查明：2003年1月，賈某從外地調進“優838”雜交水稻90公斤，“農大138”雜交玉米種子135公斤，“單玉31”雜交玉米種子45公斤，該批種子標簽均用單一的不干膠印刷品固定于種子包裝袋表面。某市農業局認為，賈某經營的3個品種的農作物種子標簽不符合《種子法》第35條和農業部《農作物種子標簽管理辦法》第15條第1款的規定，根據《種子法》第62條第(2)項規定，應當給予行政處罰。農業局于2 月18日，向當事人賈某送達了《違法行為處理通知書》，告知 了農業局擬給予罰款8，000元的處罰決定，當事人賈某在法 定期限內，沒有提出陳述申辯和聽證要求。農業局于2月26 日向當事人賈某送達了《行政處罰決定書》。    

    賈某不服農業局的行政處罰決定，向某省農業廳申請行政復議。理由是：申請人經營的3個品種農作物種子標簽分 別標注了種子類別、品種名稱、產地、質量指標、檢疫證明編 號、種子生產和經營許可證編號等事項。其中，作物種類、品種名稱、生產商、質量指標、凈含量、生產日期等采用不干膠印 刷品固定粘貼在種子包裝袋外，標注的內容、事項都符合《種 子法》第35條和《農作物種子標簽管理辦法》規定。法律也沒有禁止使用不干膠印刷品制作種子標簽的規定。申請人經 營的種子沒有違反種子標簽規定。因此，請求撤銷市農業局 的行政處罰決定。

    某省農業廳對被申請人的處罰決定進行了全面審查，并就“能否用不干膠固定種子標簽”問題請示農業部。農業部 對此作了答復：《種子法》第74條第5項規定，標簽是指固定在種子包裝物表面及內外的特定圖案及文字說明。據此，只 要相應圖案或文字固定于種子包裝物表面或內外，不易脫落， 種子標簽內容可以以不干膠圖案或文字標示。    

    省農業廳復議后，撤銷了某市農業局的行政處罰決定。

[案例評析]

    本案主要涉及法無明文規定不處罰的問題。行政處罰直接影響被處罰人的人身、財產權利，因此，對行政 相對人實施處罰必須有明確具體的法定依據?！缎姓幜P法》明 確規定，沒有法定依據的，行政處罰無效。這就要求農業行政機關必須正確理解法律、法規、規章的規定，準確掌握應受處罰的行為范圍，防止以推定、臆測的方式執法。

    農業執法實踐中，一些行政相對人在生產、經營中有所創新，一些行為與約定俗成的習慣或實踐不同，但并沒有明顯違反法律、 法規或規章的規定。對這種情況，大多數農業行政機關能夠從保護相對人合法權益和依法行政的角度出發，采取保護和鼓勵的態度對待；但也有一些農業行政機關不能正確看待，不能正確理解法律的內容和精神，基于各種考慮對相對人的創新行為進行制止，從 而導致了“不能處罰創造條件也要處罰”的違反處罰法定原則的現象。本案就是這一現象的典型反映。

    本案中，某市農業局能否對賈某以不干膠圖案或文字標示種子內容的行為進行處罰，關鍵是看這一行為是否違反了《種子法》和《農作物種子標簽管理辦法》的規定?！斗N子法》第74條第5項規定，標簽是指固定在種子包裝物表面及內外的特定圖案及文字說明。農業部《農作物種子標簽管理辦法》第15條規定，標簽標注內容可直接印刷在包裝物表面，也可制成印刷品固定在包裝物外或放在包裝物內。據此，看標簽形式是否合法，關鍵看其是否固定于包裝物外或放于包裝物內。不干膠標簽具有粘結性，粘貼于包裝物外不易脫落，當然屬于“固定”的一種情形，因此，其形式是符合《種子法》和《農作物種子標簽管理辦法》規定的。

    判定不干膠種子標簽是否合法，還要正確理解法律設置種子標簽制度的精神。種子標簽的目的在于使購買者了解種子類別、品種名稱、產地、質量指標、種子生產經營者等信息，選購適合自己購買的種子，本身并沒有判定假劣種子的功能。因此，只要在購買時種子包裝物上固定有關標簽內容即可。不干膠種子標簽當然符合這一要求，因而從這一角度考慮也是合法的。如果種子生產、經營者偽造、涂改標簽，則構成獨立的違法行為，或者構成生產經營假劣種子的行為，應適用其他條款進行處罰，但并不能以不干膠標簽本身為由進行處罰。

    除沒有正確理解法律和規章的規定外，本案中某市農業局適用的直接處罰依據也是錯誤的。對于種子標簽，《種子法》第62條只規定了兩種應受處罰的行為：一是經營的種子沒有標簽或者標簽內容不符合本法規定的，二是偽造、涂改標簽的行為，對標簽形式并沒有處罰規定。從這個角度來說，某市農業局的處罰也是于法無據的。

    綜上，由于某市農業局沒有正確理解法律規定，對賈某的處罰沒有法律依據，違反了處罰法定原則，因此省農業廳撤銷了其處罰決定。

摘自：《農業行政處罰案例評析》

農業部產業與政策法規司編